縣改市，縣改區，“縣制”危機還是“新型城鎮化”

    沉寂16 年之后，“縣改市”借“新型城鎮化”之名，再次高歌猛進，大有卷土重來之勢。據統計，至少有138個縣醞釀撤縣設市，廣東、貴州、云南和陜西4 省就有60 多個縣提出撤縣設市。

    “這是典型的政績沖動，與加大縣城和小城鎮建設的戰略意圖背道而馳。對其中的胡作非為如不明令禁止，耽誤發展不說，還會嚴重沖擊農村社會穩定。”中國人民大學新型城鎮化研究小組負責人彭真懷嚴詞指責。

    “縣改市”會不會重新啟動雖然仍未可知，但過多的縣改為市或區，將沖擊以縣制為基礎的治理制度，這不僅會造成虛假城市化，更會為中國未來發展埋下無可挽救的隱患。

    “縣改市” 出政績

    上世紀八、九十年代，縣域經濟迅速壯大，相應地要求行政權力和管轄范圍擴張升級，縣升格為市一度成為切實可行而又風光無限的擴張模式。

    僅1994 年-1996 年間，全國共有95 個“縣改市”，其中，江蘇、山東、浙江等省“縣改市”較為突出，江蘇蘇南的縣基本都升級為市。

    對于縣級單元來說，“縣改市”之后可獲得更高的稅收返還比例、城市維護建設稅等收入，還可以得到更多的建設用地指標、工業項目、水資源占用量等好處，在當時客觀上這也符合中國經濟社會發展的需要。事實證明，改市之后，江蘇、山東、浙江等省的縣域經濟也得到了快速發展，每年的全國百強縣排行榜基本都被這三個省占據。

    “在特定時期，縣改市不失為一條有效的發展道路。”國家行政學院公共行政教研室主任竹立家認為，城鎮化快速發展，就需要給中小城市放權，讓他們有擴張和發展的欲望。如果一個縣的經濟發展水平比較高，城市規劃面積到位，財政收入達到一定的水平，人口聚集達到一定的能量，自身的造血能力大幅度提高，就可以變成市，使農民就地變成市民。

    然而這一輪的“縣改市”風潮，被中央政府1997 年緊急叫停。彭真懷研究認為，中央之所以這么做，是因為當時很多地方盲目追求縣改市，沖擊了縣制為主要特色的傳統行政管理系統，造成很多縣級市出現“虛假城市化”弊病，比如市區農村人口比重過大，城郊比例失調，城鄉概念模糊等等。

    “現在這些老毛病又發作了，簡單把縣一撤了之，搞硬生生的‘拉郎配’，甚至農民‘被上樓’，背離了新型城鎮化的初衷。”他說。

    如何釋放縣域經濟的活力一直是行政區劃改制的中心議題，不可否認，擴權強縣無疑是城鎮化的下一個增長點。“但我們要對新型城鎮化重新理解，不能走入誤區，甚至走向反面。”彭真懷表示。

    幾種類型的縣改區后的不同發展情況

    第一種：京滬強縣改區。

從待遇來看進步不大，嘉定縣人和嘉定區人都可以享受上海高考，崇明縣人目前也是享受上海高考的，而且戶口遷徙方面區別也不大。但并為區后，城市化進程快得多，90年代的上海各縣在人均水平上比起蘇南各縣并無優勢，綜合實力還明顯遜一籌，但如今嘉定在民富上，對昆山江陰基本上已經是橫掃狀態。

第二種：京滬弱縣改區。

比如北京幾個遠郊縣改區，雖然目前仍然較弱，但對當地老百姓也是有好處的，當然，最大的好處，也就是高考優勢，和縣改區沒什么關系，密云縣或者密云區，高考待遇是一樣的。

第三種：省會弱縣改區。

最典型的是江寧并入南京。江寧并入南京后，科教文衛各方面發展極快，已經是南京副中心，多條地鐵即將通向江寧。整個江寧區盡管民富數據一般，但比起并區前進步已經很大，而且還沒考慮到江寧人房產的明顯提高。當然江寧部分偏遠鄉區如今還是比較薄弱的，但比起以前進步也不小。

第四種：省會強縣改區。

蕭山并入杭州前盡管也是強縣，但也就是全國8~12名左右的強縣，和蘇南各縣比起來毫不突出，大部分經濟指標和民富指標落后于常熟等蘇南強縣。如今的蕭山，雖然不是杭州環城縣，縣城距離杭州40公里，但無論是先劃入杭州組建的濱江區（蕭山幾個鄉鎮先期劃入杭州），還是蕭山區整體，都有著很大/較大進步。如今的蕭山，在互聯網總量，私家車總量，金融機構存款總量上，對蘇南各縣基本呈橫掃的局面，人均水平介于江陰和昆山之間，總量則高居第一。如今的蕭山，在浙江地區的優勢極為明顯，而且蕭山的城市化進程也很快，靠近杭州的幾個鄉鎮，蕭山中心城區，先劃入濱江區的鄉鎮，發展的都很不錯。蕭山縣城老底子雖然還可以但不算太強，但如今的城建也是突飛猛進的。蕭山國際機場，蕭山國家級開發區也都很強。

另外一個是番禺花都，特別是很強的番禺并入廣州，各方面得到了快速發展，廣州給番禺也帶來了地鐵。當然廣州的房價不是很虛高，所以對番禺的拉動也不是太大。